L’esperienza del voucher CESU

L’esperienza del voucher CESU

Servizi alle persone e creazione di nuova occupazione. L’esperienza del CESU in Francia e le possibili riforme per l’Italia

Andrea Ciarini – Dipartimento di Scienze Sociali ed Economiche – Sapienza Università di Roma

La crescita dell’occupazione nei servizi alle persone è un fenomeno comune a tutti i paesi europei. Secondo la Commissione Europea, insieme ai green jobs i servizi alle persone mostrano il potenziale di crescita più elevato, per effetto di una domanda di lavoro in costante espansione.
Considerando insieme il settore dei servizi sociali e quello della salute, l’aumento dell’occupazione in Europa tra il 2002 e il 2009 è stato pari a 4,2 milioni, più di un quarto rispetto a tutta l’occupazione creata nell’Unione (circa 15 milioni di nuovi posti di lavoro). Tra il 2008 e il 2012 (nel pieno della crisi) a fronte di una perdita di occupazione nei comparti manifatturieri di 3 milioni e 123 mila unità (media Eu 15) l’incremento nei servizi di welfare, cura e assistenza è stato pari a 1 milione e 623 mila unità .
Naturalmente ciascun paese conserva sue specificità rispetto alla quota di occupazione creata, così come rispetto alle misure per l’incentivazione, diretta e indiretta, del lavoro nei servizi alle persone. Se tutti i paesi europei sono investiti da medesime trasformazioni dal lato della domanda sociale, infatti, diversi rimangono i mix di offerta delle prestazioni e conseguentemente anche dell’occupazione creata.

Vi sono paesi che hanno una prevalenza di servizi formali, residenziali e domiciliari (tradizionalmente tutto il raggruppamento scandinavo) e paesi che evidenziano una diversa combinazione di servizi in kind e agevolazioni per l’acquisto di prestazioni in famiglia, attraverso voucher e dispositivi di solvibilità della domanda. Tipico esempio di questo modello misto è la Francia e più limitatamente la Germania. Spagna e Italia hanno una quota di offerta in servizi residenziali e domiciliari più bassa e di contro una più ampia quota di prestazioni acquisite dalla famiglia, senza tuttavia quella vasta disponibilità di dispositivi di solvibilità (l’Italia soprattutto) che caratterizzano il cluster continentale.

Una medesima variabilità riguarda i mix di offerta tra prestazioni pubbliche, private e di terzo settore. In questo caso in Italia ritroviamo un contesto a vocazione sussidiaria ma in presenza di una grande componente di lavoro sommerso che le politiche in essere continuano ad alimentare, influendo negativamente sull’emersione di un mercato dei servizi alle persone regolare.

Nonostante riforme e tentativi di innovazione, il sistema italiano dei servizi alle persone rimane frammentato, senza una chiara politica nazionale di indirizzo. Inoltre seppure le regioni hanno iniziato ad adottare provvedimenti innovativi rimane il problema del mercato sommerso, soprattutto nel campo della non autosufficienza, dove un istituto come l’Indennità di accompagnamento continua ad alimentare il mercato nero e il badantato – con gravi danni per lo Stato in termini di mancate entrate fiscali e contributive. Allo stato attuale il suo funzionamento è pesantemente condizionato da criticità su più fronti. Questo istituto riproduce un modello di intervento fondato su trasferimenti alle famiglie (come è tradizione dei welfare mediterranei) senza alcuna forma di controllo sull’utilizzo delle risorse, né meccanismi di incentivazione fiscale per il riconoscimento del lavoro di cura informale o l’emersione dei lavoratori al domicilio. Inoltre, mancando di griglie di valutazione “nazionali” del bisogno (valide cioè su tutto il territorio nazionale) ed essendo basso il grado di integrazione con i servizi sociali e socio-sanitari locali, l’utilizzo dell’Indennità risulta oggi molto al di sotto delle potenzialità che potrebbe dispiegare.
L’Indennità di accompagnamento è rimessa alle valutazioni delle Asl locali, rendendo la misura o fruibile secondo una somma fissa pari a 508 euro oppure non esigibile. Manca una politica nazionale di integrazione con il settore socio-assistenziale e con i processi di riorganizzazione che interessano le reti della sanità territoriale, in termini di servizi e altresì in termini di nuove professionalità emergenti lungo l’intera filiera dei servizi sanitari, socio-sanitari, residenziali e domiciliari. Questo è uno dei punti maggiormente critici dell’attuale assetto organizzativo del welfare locale: i rapporti tra Asl e enti locali, tra ospedale e territorio nella presa in carico individuale. Parimenti questo è uno dei nodi che gravano sulla mancata attuazione della legge 328/2000 (le legge quadro sull’assistenza introdotta nel 2000).
Nel giugno del 2014 è stata depositata in Parlamento una proposta di legge per l’istituzione del voucher universale, ispirata al modello francese dello Chèque emploi service universel (CESU). Obiettivo della proposta era promuovere la crescita di occupazione regolare e di maggiore qualità nei servizi alle persone, attraverso un sistema di voucher (da inserire anche nella contrattazione e piani di welfare aziendale) che disincentivi il ricorso al mercato sommerso. La proposta di legge guarda essenzialmente allo spettro dei servizi cosiddetti “leggeri”: disbrigo nel sostegno delle faccende domestiche, baby sitting, servizi al domicilio etc. Rimane esclusa invece l’Indennità di accompagnamento, nei fatti non interessata dal provvedimento legislativo.

Il completamento delle riforme richiede interventi in grado di ricomprendere tutte le gamme di servizi alle persone, inclusa l’Indennità di accompagnamento. Il progetto di ricerca “Servizi alle persone e creazione di nuova occupazione. L’esperienza del CESU in Francia e le possibili riforme per l’Italia” si poneva l’ obiettivo di fornire strumenti analitici e dati per l’implementazione di riforme tese a introdurre il modello francese di servizi alle persone in Italia.

La Francia, infatti, è uno dei Paesi europei che prima e di più ha puntato su una strategia di integrazione tra politiche di welfare e politiche per la creazione di occupazione regolare nella cura e assistenza alle persone attraverso strumenti volti a rendere solvibile la domanda. Questi dispositivi, costituiti di sgravi contributivi e voucher hanno aperto la strada a un mercato sociale dei servizi in cui operano sia organizzazioni formali, profit e non profit, sia prestatori individuali assunti direttamente dalle famiglie.
Per tradizione istituzionale e funzionamento del welfare la Francia presenta non poche affinità con l’Italia. D’altra parte, fino alla prima metà degli anni 2000 il settore francese del servizi alla persona non era troppo dissimile da quello che prevale ancora oggi in Italia. A fronte di un numero di imprese molto ridotto operanti nel settore, l’80% dei rapporti di lavoro coinvolgevano direttamente cliente e singolo lavoratore, spesso in nero.

Con una strategia integrata di riforme in grado di agire congiuntamente su agevolazioni fiscali e contributive per la regolarizzazione dei rapporti di lavoro e sulla revisione dei dispositivi assistenziali – prima con l’istituzione dell’APA (AllocationPersonalisée d’Autonomie) nel 2002, poi con il CESU nel 2005 che ha esteso l’utilizzo del voucher universale a tutti i servizi alle persone – in pochi anni si sono poste le premesse per una forte crescita dell’occupazione regolare (con benefici anche per lo Stato in termini di introiti fiscali e contributi) e anche del numero delle imprese profit e non profit operanti.
Queste politiche hanno concorso a fare emergere dal mercato informale molte delle prestazioni sociali al domicilio, contribuendo a sviluppare l’occupazione regolare nei servizi alle persone. Esse hanno parimenti rappresentato uno strumento di inserimento lavorativo per i soggetti più ai margini del mercato del lavoro, inoccupati o disoccupati di lungo periodo, presi in carico dai dispositivi assistenziali di contrasto alla povertà (prima il Revenue Minimum Insertion, dal 2009 Revenue Solidarité Active).
Per queste ragioni appariva particolarmente utile uno studio che puntasse a individuare i nodi di possibili azioni tese a trasferire il modello del CESU in tutte le sue articolazioni in Italia.

Il rapporto ha focalizzato la propria attenzione sull’Italia e la Francia per quello che riguarda:
– il sistema dei servizi (tassi di copertura, funzionamento dei dispositivi e delle politiche, forme di finanziamento, spesa sociale pubblica, privata, familiare, erogazione delle prestazioni, entrate fiscali e contributive);
– il mercato del lavoro della cura (occupati, incidenza del lavoro sommerso, andamenti economici del settore sul Pil, strutture delle imprese e providers);
– un’ipotesi di riforma del sistema dei servizi alle persone (voucher universale, Indennità di accompagnamento, formazione professionale e qualificazione del lavoro di cura, accreditamento, connessione con welfare aziendale e contrattazione integrativa)

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